Die Aufgaben der BaFin

31. Oktober 2019 ijanert Einführung in das Kapitalmarktrecht 0
BaFin Verdachtsbekanntmachung

In diesem Beitrag sollen die Aufgaben der BaFin, ihre Befugnisse sowie die Struktur der Kapitalmarktaufsicht in Deutschland dargestellt werden.

1. Abkürzung bzw. Definition der BaFin

Die Abkürzung bzw. Definition des Begriffs BaFin steht für Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht. Die Bezeichnung ergibt sich aus § 1 Abs. 1 S. 2 Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetzes (FinDAG). Die BaFin ist im Internet unter www.bafin.de vertreten.

Die BaFin übt als sog. Allfinanzaufsicht die Aufsicht über Banken, Versicherungen und den Kapitalmarkt aus. Auf der Grundlage des FinDAG wurde die zuvor auf drei Bundesaufsichtsämter (für Banken, Versicherungen und Wertpapierhandel) verteilte Aufsicht mit Wirkung ab dem 01. Mai 2002 auf die BaFin übertragen. Mit dem Konzept der sog. Allfinanzaufsicht war die Hoffnung verbunden, die Effizienz der Aufsicht zu verbessern und damit die Stabilität des Finanzplatzes Deutschland zu sichern, weil die Märkte von Banken und Versicherungen in den vergangenen Jahren immer mehr miteinander verschmolzen.

Das Konzept der Allfinanzaufsicht konnte aber nicht verhindern, dass es in den vergangenen Jahren immer wieder zu größeren Anlegerskandalen kam, wie z.B. bei der P&R-Insolvenz im Bereich der Vermögensanlagen und beim Wirecard-Betrug im Bereich des Regulierten Markts.

2. Was ist die BaFin?

Seit dem 01. Mai 2002 ist die BaFin im Bereich des Kapitalmarkts die oberste und bundesweite Aufsichtsbehörde über den börslichen und außerbörslichen Handel mit Kapitalmarktprodukten. Die BaFin ist eine rechtsfähige bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts.

Die rechtlichen Grundlagen betreffend die BaFin finden sich im FinDAG. Praktisch wichtige Regelungen sind hierbei:

  • Die BaFin unterliegt der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesministeriums der Finanzen (§ 2 FinDAG).
  • Die BaFin hat ihren Sitz in Frankfurt a.M. und in Bonn (§ 1 Abs. 2 FinDAG).
  • Für Klagen gegen die BaFin gilt Frankfurt a.M. als Sitz der Behörde (§ 1 Abs. 3 FinDAG).
  • Die BaFin finanziert sich vor allem aus Umlagen und Gebühren (§§ 14 ff. FinDAG).

3. Wesentliche Aufgaben der BaFin

Die BaFin hat eine Vielzahl von Aufgaben nach verschiedenen kapitalmarktrechtlichen Gesetzen (z.B. nach der MAR oder dem WpHG) zu erfüllen. Die wesentlichen Aufgaben der BaFin sind dabei die

  • Marktaufsicht (d.h. die Aufsicht über das Verhalten der Kapitalmarktteilnehmer auf den Märkten) sowie die
  • Unternehmensaufsicht (d.h. die Aufsicht über Banken und Finanzdienstleister und den Betreibern von Börsen).

Einzelne wichtige kapitalmarktrechtliche Aufgaben der BaFin sind etwa:

4. Praktische wichtige Befugnisse der BaFin

Die BaFin verfolgt und ahndet Ordnungswidrigkeiten wegen der Verletzung kapitalmarktrechtlicher Pflichten (§ 121 WpHG). Darüber hinaus stehen der BaFin nach dem WpHG und anderen kapitalmarktrechtlichen Gesetzen die nachfolgenden Befugnisse zu:

a. Auskunftsrecht (§ 6 Abs. 3 WpHG)

Die BaFin steht ein allgemeines Auskunftsrecht zu. Sie kann von jedermann Auskünfte, die Vorlage von Unterlagen oder sonstigen Daten und die Überlassung von Kopien verlangen sowie Personen laden und vernehmen, soweit dies für die Überwachung und Einhaltung eines Ver- oder Gebots nach dem WpHG erforderlich ist.

Die BaFin kann insbesondere folgende Angaben verlangen:

  • über Veränderungen im Bestand in Finanzinstrumenten,
  • über die Identität weiterer Personen, insbesondere der Auftraggeber und der aus Geschäften berechtigten oder verpflichteten Personen,
  • über Volumen und Zweck einer mittels eines Warenderivats eingegangenen Position oder offenen Forderung sowie
  • über alle Vermögenswerte oder Verbindlichkeiten am Basismarkt.

Wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass die gesetzlichen Aussage- und Auskunftsverweigerungsrechte sowie die gesetzlichen Verschwiegenheitspflichten unberührt bleiben mit der Folge, dass eine Auskunft nicht erteilt werden muss, wenn ein Grund zu Verweigerung der Auskunft besteht.

b. Herausgabe von Kommunikationsdaten (§ 7 WpHG)

Die Bundesanstalt kann nach § 7 WpHG von einem Telekommunikationsbetreiber die Herausgabe von Kommunikationsdaten verlangen, wenn bestimmte Tatsachen den Verdacht begründen, dass jemand z.B. gegen die Insiderhandelsverbote verstoßen hat, soweit dies zur Erforschung des Sachverhalts erforderlich ist. Sie ist berechtigt, nach den Vorschriften der StPO einen entsprechenden Beschluss des AG Frankfurt a.M. zu beantragen.

Um Verstöße gegen die Insiderhandelsverbote zu verfolgen, kann die BaFin auch von Wertpapierdienstleistungsunternehmen, Datenbereitstellungsdiensten, Kreditinstituten und weiteren beaufsichtigten Unternehmen die Herausgabe von bereits existierenden

  • Aufzeichnungen von Telefongesprächen,
  • elektronischen Mitteilungen (z.B. E-Mails) oder
  • Verkehrsdaten im Sinne des § 96 Absatz 1 des Telekommunikationsgesetzes,

die sich im Besitz dieser Unternehmen befinden, verlangen.

c. Betretungs- und Sicherstellungsrechte (§ 6 Abs. 12 WpHG)

Die BaFin darf Geschäfts- und Wohnräume durchsuchen, soweit dies zur Verfolgung von Verstößen gegen die Insiderhandelsverbote und das Marktmissbrauchsverbot geboten ist.

Im Rahmen der Durchsuchung darf die BaFin auch Gegenstände sicherstellen, die als Beweismittel für die Ermittlung des Sachverhalts von Bedeutung sein können. Stimmt der Gewahrsamsinhaber einer Sicherstellung indes nicht zu, kann die BaFin die Beschlagnahme dieser Gegenstände beim AG Frankfurt a.M. beantragen.

d. Recht, öffentliche Warnungen auszusprechen (§ 6 Abs. 1 S.3 WpHG)

Die BaFin kann gem. § 6 Abs. 1 S. 3 WpHG auf ihrer Internetseite öffentlich Warnungen aussprechen, soweit dies für die Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist. Die von der BaFin veröffentlichten Warnungen finden Sie hier.

e. Aussetzung und Untersagung des Handels (§ 6 Abs. 2a bis 2d WpHG)

Bei hinreichend begründetem Verdacht eines Verstoßes gegen das Prospektrecht kann die BaFin die Aussetzung der Zulassung oder des Handels mit den betreffenden Wertpapieren zeitweise verlangen bzw. den Handel untersagen. Auch kann sie den Vertrieb oder Verkauf von Finanzinstrumenten oder strukturierten Einlagen aussetzen, wenn ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen kein wirksames Produktfreigabeverfahren nach § 80 Absatz 9 WpHG entwickelt hat oder anwendet oder in anderer Weise hiergegen verstoßen hat.

f. Produktintervention (Art. 42 MiFIR)

Die BaFin kann gem. Art. 42 MiFIR die Vermarktung, den Vertrieb und den Verkauf von bestimmten Finanzprodukten oder auch eine bestimmte Form der Finanztätigkeit oder -praxis beschränken oder verbieten, wenn

  • entweder ein Finanzinstrument, eine strukturierte Einlage oder eine entsprechende Tätigkeit oder Praxis erhebliche Bedenken für den Anlegerschutz aufwirft oder eine Gefahr für das ordnungsgemäße Funktionieren und die Integrität der Finanz- oder Warenmärkte oder in mindestens einem Mitgliedstaat für die Stabilität des gesamten Finanzsystems oder eines Teils davon darstellt oder
  • ein Derivat negative Auswirkungen auf den Preisbildungsmechanismus in den zugrunde liegenden Märkten hat.

Die Produktintervention nach Art. 42 MiFIR steht aber noch unter weiteren tatbestandlichen Eingriffsvoraussetzungen, wie z.B. der vorherigen Anhörung, der Verhältnismäßigkeitsprüfung und des unionsrechtlichen Diskriminierungsverbots.

Die BaFin hat das erlassene Verbot bzw. die Beschränkung auf ihrer Internetseite bekannt zu machen und immer dann zu widerrufen, wenn die vorstehend dargestellten Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 42 Abs. 2 MiFIR nicht mehr vorliegen.

Der deutsche Gesetzgeber hat das Recht zur Produktintervention gem. § 15 WpHG auch auf Vermögensanlagen erweitert, die nicht in den Anwendungsbereich der MiFIR fallen. Insoweit gelten die vorstehenden Ausführungen für den Bereich der Vermögensanlagen entsprechend.

g. Naming and Shaming (z.B. §§ 123 ff. WpHG)

Um eine generalpräventive Abschreckung Dritter („Prangerwirkung“) bei Verstößen gegen kapitalmarktrechtliche Gebote und Verbote zu erzielen, sehen die gesetzliche Bestimmungen verschiedene Bekanntmachungspflichten der BaFin (sog. naming und shaming) vor. Mit Blick auf die Bekanntmachungspflichten der BaFin ist zwischen Ermessensentscheidungen („kann“) einerseits und gebundenen Entscheidungen („hat“) andererseits zu unterscheiden:

  • Ermessensentscheidung: Verstöße z.B. gegen Gebote und Verbote des WpHG (§ 123 WpHG) und bestimmte Verstöße gegen die MAR (§ 125 WpHG) und MiFIR (§ 126 WpHG); bestimmte Maßnahmen im Bereich der Vermögensanlagen (§§ 26b und c VermAnlG)

Vor allem aus Verhältnismäßigkeitsgründen kann der Aufschub oder die Anonymisierung der Bekanntmachung im Einzelfall angezeigt sein. Insoweit sind mit Blick auf die „Prangerwirkung“ die Persönlichkeitsrechte und die Berufsfreiheit der Betroffenen zu berücksichtigen.

5. BaFin als Teil der Kapitalmarktaufsicht

Die BaFin als oberste und bundesweite Aufsichtsbehörde über den börslichen und außerbörslichen Handel mit Kapitalmarktprodukten ist selbst wiederum Teil der Kapitalmarktaufsicht. Die Kapitalmarktaufsicht in Deutschland ist dabei dreistufig aufgebaut:

a.  Bundesebene

Auf Bundesebene übt die BaFin die Kapitalmarktaufsicht in Deutschland aus.

b. Länderebene

Auf Länderebene überwachen die Börsenaufsichtsbehörden der Länder die Einhaltung der börsenrechtlichen Vorschriften sowie die ordnungsgemäße Durchführung und Abwicklung des börslichen Handels. Die Börsenaufsichtsbehörden der Länder sind grundsätzlich beim Wirtschaftsministerium bzw. Wirtschaftssenator eines Landes angesiedelt.

c.  Handelsüberwachungsstellen der Börsen

Die unterste Aufsichtsebene bilden die Handelsüberwachungsstellen der Börsen, bei denen es sich um Organe der Börsenaufsicht handelt. Sie überwachsen den Handel und die Abwicklung an der Börse.

Dr. Ingo Janert (Stand: 23. Oktober 2021, Bild von © Kai Hartmann Photography / BaFin)

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